중국은 매년 1월 하순에서 2월 중순 '중앙1호문건(中央一号文件)'을 발표한다. 이는 정부가 매년 처음으로 발표하는 문건으로 당해연도 핵심 추진과제를 담고 있다. 2004년도부터 2022년도까지 줄곧 '삼농(농업, 농촌, 농민)문제'를 핵심적으로 다루고 있다.
지난해 말 '농업이 강해야 나라가 강해지고, 나라가 강하려면 농업이 강해야 한다는 슬로건을 내걸고 중국을 농업강국으로 건설하겠다'는 비전을 제시했으니, 올해도 '삼농문제'가 핵심이 될 것으로 보인다.
삼농문제의 주요 요지는 농업과 농촌의 현대화를 통해 농민을 부유하게 하겠다는 것으로 약 20여년이라는 기간 동안 정부의 전폭적인 지원하에 농촌과 농업은 많은 발전을 이루었고 농민의 소득도 확실히 향상됐다.
하지만 이는 과거와 비교하여 발전한 것일 뿐, 경제, 교육, 의료, 문화, 교통 등 전반적으로 도시와 비교한다면 미미한 발전일 뿐이다. 삼농문제의 근본적인 원인을 해결하지 않는다면 20년을 더 지원한다고 할지라도 삼농문제는 해결하기 어려울 것이다. 삼농문제의 가장 근본적인 원인은 호구제도와 토지제도라고 할 수 있다.
호구제도의 한계
중국은 1950년대부터 호구제도를 실시하고 있다. 이는 현대판 신분제도라고 불릴 정도로 계층간 차별을 초래하는 악법이라고 할 수 있다. 호구제도에 따라 농업호구와 비농업호구로 나뉜다. 그리고 농업호구는 농촌호구, 비농업호구는 도시호구라고도 부른다.
중국에서 거주지 주소는 쉽게 바꿀 수 있을지라도 호구는 쉽게 바꿀 수 없었다. 지금은 제도 개선으로 일부 지역을 제외하고는 농촌호구를 도시호구로 바꾸는 것이 용이해졌다.
농촌호구에서 도시호구로 자발적으로 변경하는 이들은 대부분 젊은층이다. 굳이 농촌호구에서 도시호구로 변경하는 이유는 도시호구가 가지는 많은 혜택 때문이다. 도시호구가 주는 혜택을 위해 농촌호구가 주는 혜택을 포기하는 것이다. 도시호구로 변경한 이후에는 다시 농촌호구로 바꿀 수 없다. 즉 농촌호구를 도시호구로 변경할 수 있지만 도시호구를 농촌호구로 변경할 수 없다. 이것이 의미하는 바가 무엇일까?
의미를 알기 위해 중국의 복잡한 토지제도를 잠깐 살펴볼 필요가 있다. 중국은 사회주의 국가로 개인의 토지 소유를 인정하지 않고 사용만을 허용하는 토지공유제를 실시한다. 중국의 토지는 국가 소유의 국유 토지(도시 토지)와 농촌 공동 집체 소유의 집체 토지(농촌 및 도시 교외지역 토지)로 나뉜다.
과거 국유 토지와 집체 토지의 가장 큰 차이점은 시장에서의 거래 가능 여부였다. 국유 토지의 경우 거래가 가능하였지만 집체 토지는 불가였다. 하지만 시장 거래 가능 여부가 도시와 농촌의 빈부격차를 일으키는 요인 중 하나라고 지적되어 집체 토지도 일정한 조건 하에 시장 거래가 가능하도록 토지관리법을 개정하였다. 이로써 집체 토지도 국유 토지와 같이 개인의 중요한 자산이 되었다.
하지만 집체 토지는 국유 토지와 달리 사용자와 사용 용도가 제한되어 있다. 국유 토지에 대한 사용은 누구나 가능하나 집체 토지는 그 지역의 호구를 가지고 있는 집체 구성원에게만 무상으로 분배가 되며 농업용 또는 집체 구성원인 농민의 농가 주택지로만 사용할 수 있다. 따라서 부모가 농촌호구로 농촌에 거주하고, 자식이 도시에 살더라도 농촌호구를 가지고 있으면 부모에게 분배된 농지와 농가 주택지는 자녀가 상속받을 수 있다.
하지만 자식이 도시로 이주하여 농촌호구를 버리고 도시호구를 갖게 될 경우 상속되는 것이 아니라 집체에게 돌아간다. 단, 농가 주택지에 지어진 집은 자녀가 상속받을 수 있으며 '토지는 집을 따른다'는 원칙에 따라 농가 주택지의 사용권을 가질 수 있다. 그러나 확장공사는 불가하며 유지보수만 가능하다. 만약 집이 무너져 사라지면 농가 주택지에 대한 사용권도 소멸되게 된다.
도시호구로 변경한 이후 농촌호구로 재변경이 불가능하다는 것은 다시 농촌으로 돌아갈 수 없음을 의미한다. 도시호구를 가진 자는 농촌에 집을 짓거나 농촌의 집을 살수 없으며 농사를 지을 수도 없다. 일자리를 찾아 도시로 이주한 젊은이들이 다시 고향으로 돌아가고 싶어도 삶의 터전이 없기 때문에 돌아갈 수 없다.
늙어가는 중국 농촌
1990년 중국의 총 마을 수는 377만3000개였는데 2021년 263만3000개로 31년 동안 114만개가 사라졌다. 물론 중국 정부가 추진하는 신형도시화의 영향도 있다. 2022년 도시 상주인구는 9억 2천만 명으로 전년대비 646만 명 증가하였고 농촌 상주인구는 5억 8100만 명으로 731만명이 감소하며 65.22%의 도시화율을 보이고 있다.
1960년대 80%의 인구가 농촌에 거주한 것과 비교할 시 도시화율이 높아지면서 농촌 인구가 감소하는 것은 당연하다. 선진국의 도시화율이 80%임과 비교하면 향후 농촌 인구는 더 감소할 것이다.
인구 감소도 문제이지만 농촌이 늙어간다는 것이 더 큰 문제이다. 개혁개방으로 농촌의 많은 젊은이들이 일자리를 찾아, 기회를 찾아 도시로 이주하면서 농촌은 일찍이 고령화가 시작되었다. 2022년 중국 인구가 61년 만에 처음으로 감소했다고 한다. 만약 이러한 추세가 지속된다면 더 많은 농촌이 사라지게 될 것이다.
하지만 현행 호구제도와 토지제도의 제약으로 인해 농촌의 인구 유입은 물론 늙어가는 농촌을 살릴 수 있는 방도가 없으니 삼농문제 해결을 위해서는 호구제도와 토지제도에 대한 개선이 필요하다.
중국 정부도 위기를 느낀듯하다. '농촌집체경제조직법(农村集体经济组织法)'을 제정하고 있는데 동 법은 농촌 집체 구성원 자격과 권리 등의 내용을 담고 있다. 동법에 따르면 과거 농촌호구였던 자도 집체 구성원으로 본다.
즉 과거 농촌호구였지만 현재 도시호구라도 집체 구성원으로 인정한다는 것으로 동 법이 실시되면 고향으로 돌아가고 싶으면 언제든 돌아갈 수 있게 된다. 현재의 호구제도와 토지제도 하에서 그나마 농촌 인구 유입을 위한 방안을 마련한 중국이다.
그러나 이것만으로는 부족할 것이다. 2022년 중국 주요 도시의 GRDP가 발표됐다. 베이징과 상하이는 4조 위안 초과, 광동성의 선전은 3조 위안 초과, 쓰촨성의 청두, 광동성의 광저우, 충칭, 장쑤성의 쑤저우는 2조 위안을 초과했다. 이외에 16개의 도시가 1조 위안을 초과했다.
도시는 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19)유행이 지속되는 가운데서도 성장세를 기록하고 있다. 중국 농촌과 농업의 현대화가 젊은이들에게 도시만큼의 기회를 제공하지 않는다면 농촌의 인구 유입은 쉽지 않을 것이다.
이는 비단 중국만의 고민은 아니다. 한국 역시 마찬가지다. 그러나 농촌이 도시만큼의 기회를 제공하기는 쉽지 않다. 하지만 농촌은 식량안보 차원에서라도 매우 중요하다. 장기적으로 볼 때 중국은 호구제도를 철폐하고 집체 토지 사용을 더욱 개방할 필요가 있으며 우리나라는 국가 차원에서 농촌을 위한 적극적인 제도적 지원이 필요하다고 본다.
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