[이슈] 국회의원 전원이 논의할 ‘3가지 선거제 개편안’, 장단점은?

27일 오후 국회에서 열린 본회의에서 지방자치법 일부개정법률안이 가결되고 있다. 2023.2.27 [사진=연합뉴스]

[폴리뉴스 김민주 기자] 국회의원 299명 전원은 선거제 개편과 관련해 3가지 안을 놓고 오는 27일부터 난상토론을 벌일 예정이다. 개편안은 각각 장·단점이 있고, 여야는 물론 의원 개개인마다 유·불리가 다른 만큼 최종 합의안을 찾는 데까지 적지않은 진통이 예상된다. 

국회 정치개혁특별위원회(정개특위) 정치관계법개선소위는 지난 17일 김진표 산하 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’가 정개특위에 제출한 3가지 안을 국회 전원위원위(전원위)에 올리기로 합의했다. 

3가지 안은 ▲소선거구제+권역별·병립형 비례대표제 ▲소선거구제+권역별·준연동형 비례대표제 ▲도농복합형 중대선거구제+권역별·병립형 비례대표제다. 1안과 2안은 지역구 의원 수는 놔두고, 비례대표 의원 수를 50명 더 늘리는 방안이다. 3안의 경우 의원 정수 300명을 유지하되 지역구 의석을 줄이고 비례대표 의석을 늘리는 내용이 담겼다. 

먼저 지역구 의원 선출 방식은 소선거구제와 중대선거구제로 나뉜다. 소선거구제는 지금처럼 하나의 선거구에서 의원 1명을 뽑는 방식이고, 중대선거구제는 선거구 범위를 넓혀 한 개 선거구 안에서 의원 2~5명을 뽑는 제도다. 도농복합형 중대선거구제는 인구 밀집 지역인 대도시에서는 3~10명을 뽑고, 농·산·어촌 지역은 소선거구제를 유지하는 방식이다. 

비례대표 선출 방식은, 병립형과 준연동형 2가지다. 병립형은 지역구 의원을 제외한 비례대표 의석수만 정당 득표율대로 나누는 방식이다. 연동형은 지역구 의원까지 포함해 계산한다. 지역구에서 정당 득표율보다 의석을 적게 얻으면 비례대표에서 그만큼 의석수를 배분해 주는 제도다. 준연동형은 정당 득표율의 50%만 연동하는 안이다. 지난 2020년 제21대 총선에서 도입된 제도로, 당시 준연동형조차 비례대표 의석 47석 중 30석에 한해서만 적용해 일각에선 ‘준준연동형’이라고 꼬집기도 했다.  

이번 3가지 개편안 모두 ‘권역별 비례대표제’를 택하고 있다. 권역별은 전국을 서울, 경기·인천, 대전·세종·충청, 대구·경북·강원, 부산·울산·경남, 광주·전라·제주 등 인구 비례에 따라 5~6개 권역으로 나누고 권역별로 의석수(지역+비례)를 할당한 뒤 ‘권역별 정당 득표율’에 따라 의석을 배분하는 방식이다. 현재는 전국을 하나의 권역으로 보고 비례대표를 선출하고 있다. 

17일 오전 국회에서 열린 정치개혁특별위원회 정치관계법개선소위원회에서 조해진 위원장이 회의를 주재하고 있다. 2023.3.17 [사진=연합뉴스]

정치 전문가들은 19일 <폴리뉴스> 와 통화에서 개편안 각각의 장·단점에 대한 질문에 “지역구 의석수를 줄여야 제대로 된 정치개혁이 될 것”이라고 한 목소리로 답했다. 

현재 1안과 2안의 비례대표 의석수 확대는 현행 253석인 지역구 의원들의 반발을 고려한 측면이 강하다는 지적이다. 이에 대해 국회입법조사처장을 지낸 김만흠 한성대 석좌교수는 “비례대표 의석을 늘리더라도 지역구 의석수를 그대로 살려두면 기득권은 다 남겨두는 것”이라며 “국민 반발과 국회의원 반발 중 국민 반발을 더 신경 써야 한다. 국회의원은 기득권이니깐 극단적으로는 무시해야 되는 것”이라고 말했다. 국회의원 증원에 대한 국민 반발이 큰 점을 고려해 의석수를 늘리지 말고 지역구 의석을 줄여 비례 의석을 늘려야 한다는 것이다. 

김만흠 교수는 또 “비례대표를 늘려도 소선거구제 하에서는 지역구 사표가 100% 그대로 남는다”며 “결선투표나 석패율제를 도입하거나 지역구 의석을 많이 줄이는 대안이 필요하다”고 말했다. 

경제정의실천시민연합 정치개혁위원인 조진만 덕성여대 교수는 “기본적으로 소선거구제 의석이 너무 많다. 양당한테 유리한 제도이기 때문에 서로 타협한 꼼수라 본다”며 “획기적으로 의석수를 못 늘릴 것 같으면 지역구 의석과 비례 의석을 최대한 2:1 수준으로 조정해서 비례성을 보정해야 한다”고 말했다. 

이종훈 정치평론가 역시 “지금 의원들 특권이 너무 많다. 의원 숫자를 늘리는 건 특권 세력을 더 늘리겠다는 얘기밖에 되지 않는다”며 “유럽 의회처럼 의원들 급여 수준을 대폭 낮추는 등 특권을 많이 내려놓을 때 증원도 가능한 얘기”라고 했다. 

대도시에만 ‘중대선거구제’를 도입하는 안에 대해선 의견이 찬반으로 나뉘고 있다. 조진만 교수는 “양당에 유리한 제도”라며 여당 입장에선 검찰 출신 신인들이 1등은 못하더라도 2~3등은 수도권에서 할 수 있으니까 중대선거구제가 필요한 거고, 민주당도 386 정치인들이 1등은 좀 어렵다고 해도 2, 3등 해서 계속 정치하고 싶어할 것”이라고 말했다. 그러면서 “지금처럼 양당이 거의 의석 대부분을 차지하면서 지금 같은 정치 환경이 계속 이어질 거다. 그러면 한국 정치가 그렇게 나아질 것 같지 않다”고 우려했다. 

반면, 이종훈 평론가는 “중대선거구제로 소수당 출신과 무소속도 끼어들 여지를 만들 필요가 있다”며 “그러려면 한 선거구에서 최소 4~5명을 뽑아야 한다”고 말했다. 

‘연동형 비례대표제’의 경우에도 찬반이 갈렸다. 조진만 교수는 “1등만 당선되는 소선거구제에서 제3당을 지지하는 유권자는 전략적인 선택을 할 수밖에 없다. 그런데 연동형 비례대표제에 따라 정당 투표를 할 때는 그런 고민을 할 필요가 없다”며 “소선거구제가 80% 이상 차지하는 상황에서 전반적인 유권자의 의사대로 의석이 배분되는 비례성을 갖춰야 한다”고 말했다. 다만, 지난 총선처럼 비례 위성정당이 출현하지 못하도록 대안을 마련해야 한다고 덧붙였다. 

반면, 김만흠 교수는 “현재 정당 투표는 (300석 중 47석이므로) 전체 국민 의사의 6분의 1에 불과하다. 정당 투표보다 지역구 투표가 국민의 의사를 더 충실히 반영한다”며 “(연동형 비례대표제는) 소수 정당에 좀 기회가 될지라도, 국민 투표 전체를 연동하는 것이 아니라 정당 투표를 기준으로 전체 의석을 연동하는 것은 대표성 원칙에 맞지 않는다”며 병립형 비례대표제가 적절하다고 했다. 

3개 개편안 모두에 공통으로 적용된 ‘권역별 비례대표제’의 경우 지역주의 완화에 도움이 된다고 하지만, 전문가들은 큰 효과가 없고 오히려 지역주의가 강화될 수 있다고 지적했다. 

조진만 교수는 “비례대표 50석 늘려도 권역별로 나누면 몇 석 안 된다. 지역주의 완화에 별 영향이 없을 것”이라며 “비례대표는 정당이 인력 풀을 갖고 청년이든 여성, 장애인 등 사회적 약자와 지역을 고려해 공천하면 된다”고 했다.

이종훈 평론가는 “중대선거구제나 비례성 확대로 지역주의가 전체적으로 완화되는 방향으로 가는데 권역별 비례대표제는 양당이 자신들에게 유리한 지역에서 일정 의석수를 확보하고 싶은 심리가 반영된 것”이라며 “지역주의를 완화하려면 전국 단위로 하는 게 맞다”면서 국회의원 선거에서 지역 연고성을 없애자고 주장했다.

이밖에, 양당 체제를 완화하려면 ‘기호 순번제’를 폐지해야 한다는 주장도 있다. 김만흠 교수는 “양당 기득권 핵심은 지금 큰 정당에 1번, 2번을 주는 거다. 뒷번호는 될 가능성이 거의 없다”며 “100% 비례대표제가 아니라면 어차피 다수결로 정해진다. 다수결 원리가 민주주의에 부합하려면 소수가 다수가 될 수 있는 기회가 있을 때다. 번호를 없애고 추첨제로 바꿔야 한다”고 주장했다. 

한편, 정개특위가 내주 초 전체회의에서 결의안을 의결하면 여야는 오는 23일 국회 본회의에서 전원위를 구성하고, 27일부터 2주간 5~6차례 국회의원 전원이 참여하는 전원위 회의를 진행할 예정이다. 이후 다음 달 28일 본회의에서 선거법 개정안을 의결하겠다는 게 김진표 의장의 계획이다.